行政调解作为行政救济的重要手段，具有灵活、高效、便捷、低成本等优势，它不仅是党和政府为人民服务、联系群众、维护群众切身利益的新纽带，是化解行政争议、维护社会和谐稳定的新机制，也是加快推进法治国家、法治政府建设的重要举措，但当前，我国行政调解制度还难以适应转型期复杂的社会形势，其积极作用还有待进一步发挥。加强行政调解工作、不断提高依法行政水平已经成为我们面临的一项重要任务。 一、行政调解的实践与优势 近年来，随着我国依法行政工作的全面推进，党和政府十分重视行政调解工作。《国务院全面推进依法行政实施纲要》及《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出，要加强行政调解工作，建立行政调解工作体制，完善行政调解制度，科学界定行政调解范围，规范行政调解程序,充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。党的十八大也明确要求，要不断完善行政调解工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。各地也积极采取措施，广泛开展行政调解工作，以适应社会发展的客观需要。很多地方从明确制度和程序、确立基本框架和模式、建立行政调解工作总格局等方面进行了有益探索和实践。就全国各地开展情况来看，行政调解在推动法治政府建设、提高依法行政水平方面的作用已经开始显现： 第一、行政调解有助于行政机关改变执法方式，提升政府公信力。行政调解是行政执法与纠纷解决相结合的一种纠纷解决机制，其本身具有权威性、专业性、合法性和正当性特征。首先，行政调解是由行政机关主持的调解，在主体上具有权威性，处理纠纷的工作人员往往具有相关资质，兼有专业知识和纠纷解决的行政管理经验，能充分发挥行政调解的专业优势。其次，行政机关具有职权的法定性，拥有行政执法权和一定的自由裁量权，有查明事实、适用法律作出判断乃至进行行政处罚的能力，能够合法、合理、有效的处理矛盾纠纷。再次，行政调解工作可以吸收专家、学者参与其中，充分发挥专家、学者等社会力量的作用，有助于消除群众对行政机关执法公正性的疑虑，进一步提高行政执法的透明度和社会公信力，增强政府威信。同时，行政调解打破了行政机关以行政命令等手段解决矛盾纠纷的服从式管理模式，推行当事人自治为主，政府干预为辅原则，采用说理式执法、柔性执法等方式，有助于行政机关树立服务型政府理念，促进公众对政府的认同，增强政府的亲和力，这与我国目前正在推进的建设法治政府与服务型政府的目标相吻合。 第二、行政调解可以降低纠纷解决的成本，最大限度保障当事人的合法权益。作为一种纠纷解决机制，行政调解与诉讼相比具有成本低廉的优势，这不仅可以节约纠纷解决成本，也可以使当事人的合法权益及时得到保障。行政调解作为政府服务职能的一种体现，原则上对当事人免费，因此，当事人在选择行政调解途径时的总体花费与诉讼相比要低廉得多。这不仅可以极大地减轻当事人的负担、分担司法诉讼的压力，还可以在整体上降低社会治理和纠纷解决的公共成本，产生巨大的社会效益。 第三、行政调解具有开放性，有利于纠纷的彻底解决。诉讼一般对原告的诉讼请求作出判决，而不能解决诉讼请求以外的事项，因此具有一定的封闭性和局限性。行政调解是在当事人平等、自愿的基础上互谅互让解决纠纷，在调解过程中可以一并解决与争议有关的各种问题，从而在整体上具有开放性，能够彻底解决矛盾纠纷，最大限度的保障当事人的合法权益。在强调行政调解工作优势的同时，必须看到，我国的行政调解起步比较晚，还没有专门的法律来规范行政调解行为，对行政调解的性质和地位也没有形成统一的认识，由此带来的法律地位不确定、范围狭窄、机构缺失、程序设定不一、效力低下等问题，已经成为制约我国行政调解事业继续发展的关键，也成为影响我国依法行政的瓶颈。 二、加强行政调解工作的着力点 加强行政调解工作，提高依法行政水平，必须从完善制度入手。只有不断完善行政调解制度，规范有序推进行政调解工作，找准着力点，才能提高依法行政水平。 1、明确行政调解范围。当前我国行政调解的范围大致局限于民事、轻微违法行为、权属争议及行政赔偿和补偿的数额，且不涵盖全部。从社会发展的角度看，行政调解的受案范围不仅应当包括公民与公民之间、公民与法人或其他组织之间发生的民事争议，也应涵盖公民、法人或其他有关组织与行政机关之间发生的行政争议。行政调解的对象应包括民事案件、行政争议案件和劳动争议案件。对于民事案件范围要扩大，只要当事人向行政机关申请，行政机关就要予以调解；而对于劳动争议案件，目前采用行政仲裁来解决，如果行政机关采用行政调解的方式，行政机关与当事人之间就是服务与合作、信任与沟通的关系，这也是以人为本对行政调解应有的制度要求。因此，行政调解的范围应该具有广泛性，包括与人身、财产有关的民事、部分行政纠纷，如内部行政纠纷、行政赔偿与补偿纠纷、非强制性行政行为引起的纠纷、行政自由裁量行为引起的纠纷，以及一些轻微的刑事纠纷等，以尽可能地使多种纠纷能通过行政调解的方式有效地得到解决。 2、规范行政调解程序。调解具有灵活性的特点，但灵活性并不代表就不需要程序。相反，行政调解必须有规范严密的程序作保障，才能真正发挥其促进依法行政的重要作用，如果没有程序的适当规制，缺乏最低限度要求的正当程序的保障，当事人也难于达到完全自由的合意的理想状态，就不可能有公正与合法的调解结果。对于行政调解程序的规定，一般认为主要包括以下几方面：一是当事人的申请；二是受理；三是当面协商；四是达成协议；五是制作调解协议书。实践中，还应引入行政告知程序和听证程序。所谓行政告知，是指当纠纷当事人向行政机关申请行政调解时，该行政机关应当向纠纷主体说明行政调解必须注意的事项和正确途径，不得置之不理和随意拒绝。通过行政告知，使相对人明确行政调解的有关要求，帮助当事人正确地行使自己的权利，从而有效地保护当事人的权益。听证程序是指行政机关在制作调解协议之前，听取双方当事人的陈述、申辩和质证，据此对当事人进行说服、劝告，以引导其达成调解协议的一种程序。听证程序的目的在于查清事实、发现真相，给予当事人就争议的事实表明意见的机会。另外，当事人还有权利聘请代理人参与调解。因此，通过严密而规范的程序，才能使行政调解在发挥作用时，即体现实体公平，又兼顾程序公正，从而保证行政调解结果真正落到实处。 3、创新行政调解方法。方式方法是作好行政调解工作的重要载体。能不能用符合实际的科学方法开展行政调解工作，直接关系着行政调解工作的实际效果。从当前全国各地的情况来看，行政调解工作必须适应社会发展的新形势和新要求，从刚性化到刚柔并济转变,从管制型向服务型转变,从突击性执法向长效化执法转变,不断创新行政调解的方式方法。 为此，在行政调解过程中要做到“四个注重”：一要注重时效。即要树立效率意识，尽可能缩短行政调解的时间周期，一旦发生争议，在最短时间内作好调解工作，以最快的速度化解矛盾，节约行政成本。二要注重技巧。要坚持情、理、法并用的指导思想，全面掌握案情，抓住双方薄弱点和切入点，分析掌握当事人心理积极引导，及时制作文书固定调解成果。在实践中要注意运用热处理和冷处理、面对面与背靠背调解，侧重做当事人工作与多方疏导相结合等技巧，最大限度地化解矛盾，解决纠纷。积极探索由双方达成和解后，直接参与现场履行，或作为代收代付的中间人协助及时履行等方式，使行政案件达到当日履行、现场履行。三要注重基层。要依托基层调解室，全面构筑一线行政调解工作平台。在这方面，我们进行了很好的探索。与全国其它许多地方一样，在加快城市发展的同时，也面临着征地、拆迁、安置、补偿方面的纠纷，为了化解这方面的矛盾，我们把行政调解工作的重心放在基层，把主要精力放在乡镇一级开展行政调解，把行政调解工作做到群众的家门口，主动深入基层解决行政纠纷，方便了群众，提高了效率，彻底化解了行政矛盾和纠纷。四要注重协调配合。实行谁主管、谁负责原则，各职能部门分工协作,密切配合。同时，加强与人民调解、司法调解、仲裁调解的相互衔接，实现优势互补。整合调解资源，变坐堂调解为上门调解，变群众上访为调解下访、变事后调解为事前预防，构建关口前移、重心下移、靠前一步、向下一步的流动调解机制。 4、实现行政调解效果。行政调解效果是否能够落到实处，关系着行政调解工作的整体开展，只有当行政调解的最终结果能够落到实处，人们才会愿意进行行政调解。因此，把行政调解落到实处，是规范有序开展行政调解工作的基本前提。韩国在提高行政调解的适用效果方面，有许多做法很有借鉴意义。在韩国，对于特定领域的行政调解，在确保相关行政调解机构独立性、专业性和调解程序公正性的基础上，直接赋予该调解协议等同于法院调解的效力，即允许其具有执行力。当事人一旦自愿在调解协议上签字盖章，承诺接受调解结果，则不得再反悔。否则，对方当事人可以向法院申请强制执行。这样，就可以在某种程度上保证行政调解能够落到实处。同时，也可以参考我国台湾地区的做法，即当事人签订调解协议后，有关行政机关应将该协议送交有管辖权的法院，由法院依专门程序进行审核。经其审核无误，便赋予其等同于法院调解的效力，允许其具有执行力。当然，制度设置的前提是进行行政调解的行政机关具有相应的独立性和专业性，其调解程序一般而言能够保障结果的公正性。结合我国的实际情况，应主要通过立法确认行政调解的法律效力，来达到提高行政调解适用效果的目的。具体来说，可参考最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的规定，明确行政调解协议具备（一）当事人具有完全民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益三项要件的即具有法律效力，人民法院、行政机关、当事人均不得随意反悔、变更、撤销。需要注意的是，立法在确立行政调解范围及效力时，应充分尊重司法终局和行政控权原则，绝不能将调解的范围及效力扩大化。 5、构建以行政调解为主的多元化调解网络。行政调解制度作为解决纠纷的一种多元化机制，是一项需要多个部门配合协调的综合性工作。因此，要想更好地发挥行政调解的作用，就必须构建多元化的行政调解体系。只有建立便民高效低廉的多元化行政调解体系，人民群众在遇到矛盾纠纷时，才会选择行政调解的途径解决问题。然而在矛盾纠纷面前，行政调解并不是唯一方式，还有人民调解、司法调解、仲裁调解等调解方式，还有诉讼、信访等途径可以选择。建立以行政调解为主的多元化调解网络，不仅要求我们做好行政调解工作，也需要我们正确发挥人民调解、仲裁调解和司法调解在解决矛盾纠纷中的作用。因此，多元化调解网络是涵盖了人民调解、行政调解、仲裁调解与司法调解等内容的调解体系，它不是一个平面式的网络表格，而是一个立体式的网络结构。 结合当前我国国情和政治体制，这种多元化的调解网络，应该是在坚持党委领导、政府主导的前提下，努力形成的人民调解、行政调解、仲裁调解和司法调解“四位一体”的大调解格局。首先，在组织层次上，要建立五级行政调解网络，各级政府的法制机构及具有行政调解职能的行政执法部门都应该加强行政调解工作建设，更加注重发挥乡镇（街道）、村（居）委会、企业等基层人民调解委员会的作用。其次，从调解广度上，要不断扩大调解的事项范围和领域，逐步建立健全涉及企业改制、土地征用、房屋征收、劳动争议、教育医疗、食品药品安全、交通事故、边界纠纷、期货信托等群众切身利益的行业性、专业性、区域性特点较强的调解机构或组织。再次，从工作机制上，要形成以行政调解为主，人民调解、仲裁调解、司法调解积极参与的调解机制，建立各种调解相互补充、积极互动、联防联调的联席式工作制度和调解网络，形成自上而下、纵向到底、横向到边的覆盖全社会的调解体系。 总之，行政调解在我国是一项方兴未艾的工作，没有成熟经验可供借鉴；但应当坚信，在各级政府及其部门的努力下，我国的行政调解制度一定会不断完善，行政调解工作也必定能够有效推动依法行政工作的深入开展！(作者：河南省三门峡市人民政府法制办公室主任)(来源：国务院法制办公室) |